「第三者資料」成政府資訊公開最大敵人

「第三者資料」成政府資訊公開最大敵人

2018年5月7日,《明報》論壇刊登香港大學新聞及傳媒研究中心副教授傅景華及「資訊公開」項目經理周穗斌的文章《「第三者資料」成政府資訊公開最大敵人》。

文章引用統計數據指政府各部門最常用《公開資料守則》訂明之「第三者資料」為由拒絕披露資料,但事實上當今政府有大量公共服務委託於非牟利機構或私人公司等「第三者」提供,聘用顧問公司或邀請學術機構作研究等做法亦相當普遍,市民對此應有知情權,不應豁免於披露。全文如下:

【明報文章】今年初,新任律政司長鄭若驊在其住宅僭建問題上以「擠牙膏式」披露資料而廣受批評;年前的橫洲發展計劃風波、食水含鉛等涉及重大公眾利益的事件,亦由於資料披露不及時、不充分而引發爭議,突顯港府公開透明程度與市民期望有落差。面對現行並無法律基礎的《公開資料守則》,民間、學界及傳媒多年來一直籲請當局訂立資訊自由法以保障市民知情權。

2013年5月,法律改革委員會成立小組研究資訊自由法,但5年過去,立法仍遙遙無期。政務司長張建宗今年1月曾透露,小組將於年內就立法問題發表諮詢文件,拭目以待。不過即使法改會建議立法,對具體條文的討論亦難免從已實施23年的《守則》出發,故須防止老問題「平穩過渡」至新法例,當中備受詬病者,屬允許政府拒絕披露資料之各類含糊「理由」。根據我們的研究數字,各部門最常用「第三者資料」作為擋箭牌。

政府最常引「第三者資料」豁免披露資料

香港市民若需政府披露某些資料,可依據1995年制定的《公開資料守則》提出要求。《守則》除界定公開資料的範疇及程序外,亦列出政府可拒絕披露資料的16類情况,又稱為「豁免理由」。

我們統計了當局自2015年第三季度開始發布的數據,發現截至2017年第三季度的兩年間,各部門最常引用的豁免理由是「第三者資料」(共引用103次,佔30%),「公務的管理和執行」及「個人私隱」(各佔15%,其餘理由及佔比見附表)緊隨其後。

所謂「第三者資料」規定,即是允許政府部門對於「第三者持有或由第三者提供」的資料,在「第三者明確知道或獲得暗示不會進一步披露」的情况下,不予披露。乍看之下似乎與保護個人私隱一樣合情合理,但如今政府有相當一部分公共服務委託於非牟利機構或私人公司等「第三者」提供,而當局制訂政策時聘用顧問公司或邀請學術機構作研究等做法亦十分普遍,其產生的資料均牽涉公眾利益,市民對此應有知情權。過去兩年各部門拒絕披露案例中引用「第三者資料」次數佔比達三成,則顯示該類別資料規模或許極為龐大。

雖然《守則》進一步規定若「披露資料的公眾利益超過可能造成的傷害或損害」則仍可予以披露,但模糊的表述實則賦予各部門的公開資料主任較大酌情權,可能有意無意間利用「第三者資料」作為擋箭牌,拒絕公開資料以免受公眾監督。

申訴專員案例揭不當引用豁免理由

去年3月,申訴專員公署就公布一宗投訴當局以「第三者資料」為由拒絕提供資料的案例。當事人要求康樂及文化事務署披露與某公司簽署的某海濱長廊管理協議全文,但康文署引用了包括「第三者資料」在內的理由拒絕披露。公署調查後發現政府當年在沒有公開招標的情况下,委託該公司管理涉事的海濱長廊(2015年8月有關注新聞的讀者不難猜到所指具體公司和海濱長廊),「究竟如此做是否公平公正、資源是否運用得當等問題,一直廣受關注」。公署認為,除非政府有其他方法釋除公眾對「利益輸送」的疑慮,否則披露協議的公眾利益超過了對「第三者」的傷害。最終康文署在遮蓋財務安排等保密資料後提供了該協議副本。

類似投訴絕非個別事例,在申訴專員公署迄今披露的14宗有關《守則》的投訴詳情中,便有4宗與「第三者資料」相關,且公署均認為應當予以披露。另外,根據香港大學新聞及傳媒研究中心向當局獲取自2008年以來的拒絕披露個案(詳見網頁https://goo.gl/3VyQiz),類似情况數以百計,絕大多數因申請人無投訴而未獲處理。

「第三者」與否 非問題核心

細讀《守則》及其指引,其實不難發現「第三者」與否並非問題核心。該理由保護的對象實為私隱、商業秘密和正當的個人和商業利益,均已涵蓋於「個人私隱」、「商務」、「不當地獲得利益或好處」等其他豁免理由之中。另設定義含糊的「第三者資料」類別,實屬多此一舉。

觀諸海外各國資訊自由法條文,將「第三者資料」作為豁免披露資料的理由並不常見。類似用語或可追溯至英國1994年實施的《獲取政府資料守則》(Code of Practice on Access to Government Information),但原文是「第三者的商業秘密」(third party’s commercial confidences),其後訂立的《2000年資訊自由法令》更刪除「第三者」字眼,而改為「在保密情况下提供的信息」(information provided in confidence)。美國、澳洲等國的資訊自由法的豁免理由中同樣不見「第三者」,相關情形一般列作保密責任處理。

上述申訴專員介入的個案顯示,在公眾利益前提和刪除涉及私隱和商業資料的情况下,「第三者資料」不應成為豁免理由。

事實上,香港豁免公開資料的類別多達16種,不僅數量上多於已經訂立資訊自由法的先進國家,而且定義寬泛,頗具爭議的除了「第三者資料」,還有「公務的管理和執行」、「研究、統計和分析」等,政府過往亦頻繁引用。他日若啟動立法諮詢,應當仔細討論其存廢問題。

作者周穗斌是香港大學新聞及傳媒研究中心「資訊公開」項目經理,傅景華是香港大學新聞及傳媒研究中心副教授

 

附表:

(製圖:明報)

 

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